1940年年末的唯一问题，是战略的优先选择。假如美国卷入了一场反对轴心国的全球斗争，那么它需树立一种意识，即近期的重点应放在何处。假如不能毕其功于一役，华盛顿政府就必须决定实施援助政策的最有效方式。此时，全力支援英国本岛取得优先。伦敦要什么，华盛顿就给什么。下一个是中国。缅甸公路重开后，来自美国，以及较少量的来自英国的物资运输恢复了。和重庆达成的1亿美元的贷款协议在11月30日公布，这是美国给中国的最大一笔钱。这笔资金将由蒋介石支配。同样重要的是，美国将为他提供50架驱逐机（pursuit plane）战斗机的旧称。——译者注，而美国公民也将获准以飞行员或飞行教官的身份在中国服役。飞机和飞行员将隶属于克莱尔·陈纳德上校在重庆创立的志愿航空军。官方称谓是美国志愿队，但以飞虎队之名著称于世的航空军，将在1941年秋就绪。

不过，美国最高层的军事战略家们此时不愿更进一步。他们都同意罗斯福的看法，即国家正在从事一场准战争，并且必须为一场真战争做好准备。但他们还未准备好打一场同时对抗德日的两线战争。尽管美国最终必和两国交战，但这时战略制订者们普遍同意海军作战部长哈罗德·R.斯塔克上将和陆军参谋长乔治·C.马歇尔将军的观点，即美国首先应专注于大西洋战区。击败德国将占用美国所有的物力和人力，不应挪用资源和日本打太平洋战争。美国应在世界的那个地区采取守势，至少要到欧洲形势确有改观为止。

全力以赴以打欧战为先、太平洋战为后的战略，得到了斯塔克和马歇尔的大力推动。这项战略是早先“彩虹”诸计划之一的延续，被称为D计划[或“狗”（Dog）计划]。问题在于，在亚太地区取守势的具体内容是什么，战略家们的意见并不完全一致。是指捍卫现状，还是指重新界定现状，将防线推后至夏威夷群岛？无疑，这一选项等于是不仅未加强，甚至还放弃了菲律宾，更别提香港、新加坡和其他得不到美军守卫的英国领地。这一战略必须假定英国的领地将由英国保护，但考虑到后者正在本土为生存而战，这是相当不现实的。因此，至少暂时说来，在太平洋取守势的战略，意味着将夏威夷以西地区让给日本。

这条思路，显然和坚决反对日本侵略并支援中国的官方政策不相容。两种立场从未彻底调和过。罗斯福总统两者都接受，反对日本的政策是根本，而优先考虑欧洲在短期内是必要的。他以及史汀生、赫尔和摩根索这样的文职顾问相信，在亚洲的强硬政策——这已为给中国的物质支持所证实——将制止日本的进一步侵略，从而战争可免。如有可能，美国应避免轻率地刺激日本或贸然与其交兵；但除此以外，它应通过其他手段运用威慑战术，比如向日本发出外交警告，在夏威夷水域陈列舰队，鼓动在亚洲的英国和荷兰当局抵制日本的压力，以及援助重庆的国民党。除了这些，鲜有能达成一致的具体意见。即使总统在1941年1月中旬批准了D计划，其内涵仍然不甚了了。至少，这项战略不会像军方打算的那样被推向其逻辑终点；罗斯福接受它，并不意味着美国将减少在西太平洋或东南亚的承诺。相反，哪怕在D计划123的限制下，美国也将促使反对日本在亚洲扩张的国家形成一个同盟体系。

鉴于当时美国政策的全球性，这是势在必行的。纵使要在亚太地区施行防御战略，它的作用也要在更宏大的国际同盟框架中界定。英美官员发起的有关香港和新加坡防务的幕僚会谈——尽管未能产生一个一致同意的计划——本身就是美国战略将在更宏大框架下表述的证明。中国和荷属东印度自然也是如此。陈纳德和中国的领导层保持着日常联系，11月时还到华盛顿请求更多援助；同时，亚洲的英国和荷兰官员也在讨论一项联合战略，假定美国会出手相助。虽然没有缔结正式同盟，但中国、美国、英国和荷兰官员及战略制订者们的不断接触和联络，正在为最终结盟打下根基。

换言之，日本发现自己比以前更加孤立。和德国的同盟于事无补，而在美国的领导下，一个反日的国家同盟正在形成。甚至连取消原定于1940年秋在东京举行的奥林匹克运动会，也加深了这种孤立感。当然，取消运动会是欧战导致的，但日本已将自身和欧战的命运联系在一起，而且结果不利。日本人现在想不到有什么新招可出，他们愿意接受的其他选择就更少了。

1940年的最后数月里，他们重拾曾经尝试却发现效果不佳的手段：政治解决对华战争。一如既往，这么干要求双管齐下：一手针对重庆，另一手针对汪精卫治下的南京。10月1日，陆相、海相和外相一致认为，日本应和南京政权达成一项基本条约，同时和重庆展开和谈。实施前项策略需要正式承认汪精卫“政府”，但若实施后项策略，要使谈判获得成功，则非有某种“汪—蒋联合”不可。这项双重策略将在10月执行，预计在当月底圆满实现。如果不是彻头彻尾的幼稚，很难说清东京的领导层为何如此乐观。除非他们玩世不恭，采取连自己也知道没有机会成功的政策，不然一定是他们有关中国形势的情报严重失实。和其前任一样，他们不大能领会中国民族主义的力量，天真地相信大多数中国人，不管是否受国民党影响，都会将其命运系于日本而非西方民主国家。日本的领导者们正陷溺于自身的幻想中。至少这些提议表明，对巩固他们帮助建立的“南京政府”，他们并不真抱希望。但即便如此，他们也无法决断是否完全终结这场试验，而这本是重庆必会坚持的任何与日和解的先决条件。相反，必须扶植南京，以防和重庆的谈判破裂。这种全无章法的策略不可能成功。

尽管存在这些问题，尽管到了10月底没有取得任何进展，但在11月13日东京最高级官员们举行的御前会议上，以上提议获得了批准，可见日本已陷入绝境。他们再次表示，和中国的和谈，必须建立在汪蒋重新合流的基础上，这要在日本正式承认“南京政府”前实现。作为对再度统一的回报，国民党必须承认“满洲国”，放弃抗日政策，同意日本军队继续驻扎在蒙古、新疆、华北和长江下游三角洲，接受日本海军舰船在华南的存在，并和日本一道开发国防所需的资源。如果到1940年年底，在此基础上没有达成任何协议，日本将不得不做持久战的准备，以征服重庆。这需要日本军队继续对中国做大规模占领，还需对占领区进行经济开发，从而使战争物资的生产最大化。

显然，以此为媾和的基础，则标志着中国低头屈服，沦为日本的半殖民地。国民党政府绝不可能接受。在这种手段上动心思，日本人是在浪费时间，而在上述会议上的讨论表明，他们意识到了这点。陆海军的代言人声称，任一选择——通过南京—重庆的二次合流迅速解决战争，或是和重庆打持久战——都极难实行，但世界形势的新近变化，其中包括轴心国同盟，赐予日本问鼎亚洲首强的良机。他们希望，中国的领导人们所见略同，并认识到坚持抵抗是毫无意义的。换言之，解决对华战争，必须从属于新的全球战略。不管怎样，国际环境的各种变化凑在一起，能让日本按自己的意愿结束战争。所有这些想法，显现了战略上的深度混乱。日本人似乎忘记了克劳塞维茨的箴言，即在战争中，最重要的是认清敌人是谁。甚至在近十年之初，还在中国东北和华北作战的时候，他们就认为最终的敌人是苏联。即使过了1937年，他们还是这么想。但如今，日渐清楚的是，敌人与其说是苏联，不如说是美英。要是这样，在轴心国同盟框架下联合作战的全球战略就有了现实意义。对华战争本身将变得较为次要。如此一来，日本就有充分理由设法政治解决战争，最大限度地减小在中国的负担，并如有可能，在全球斗争中争取到后者的合作。

和日本的战争正在融入一场更大的冲突，对这一点，中国人应该不会有异议。但认识到这一点使他们勇气倍增，因为他们对赢得英美尤其是后者的支持，比以往更有信心。在这种情况下接受日本人政治解决的条件，是十足的愚蠢。虽然蒋介石不惮利用日本人的建议吓唬美国人，以索取更多援助，但自始他就打定主意，除非日本恢复中国的主权，否则他决不与其媾和。“满洲国”或许还可商量，但日本继续驻军和南京政权的存在绝无讨论的余地。所以，国民党对日本未予理睬，而后者在11月底最终决定，着手正式承认汪精卫政权。

11月29日，汪精卫就职南京政权“总统”，次日和日本签署基本条约。上文提到，条约是从7月开始谈判的，但直待傀儡政权上台才最终签署。在承诺为了建立东亚新秩序而相互提携的同时，签约双方还规定日本在中国某些地区驻军一段时期——在战争结束后长达两年。即使到那时，日本军队也将继续驻留于华北、蒙古和新疆的部分地区，防备共产党的颠覆活动。汪精卫当上中国新政权的首脑，靠的是接受这些屈辱条款，这是不祥之兆。似乎是想特意显示他对日本人唯命是从，他还同意日本、“满洲国”和“中国”联合发布有关三方经济政治合作的声明。也就是说，南京政权正式承认了“满洲国”的独立，与之和日本一起组成了针对中国余部的同盟。无怪乎重庆的国民党当时立即回击，公布了汪精卫和其他76名“叛徒”的名单，放言要严惩其叛国行径。重庆悬赏汪精卫的人头，全世界华人社会则通电表达对汪精卫“卖国愚行”的愤慨。这再次证明，日本寻求盟友的企图，反陷己于更深的孤立。事实上，正式承认汪精卫政权连同基本条约，断绝了为与国民党实现和解而进行谈判的一切可能，确保了中日战争的持久化。

更糟的是，日本人无法抱定决心一门心思打中日战争，1940年的最后数月里，东京大本营进行了一连串计划活动。当时，东京的海军官员已承认日美战争几乎不可避免。这不是由于对华战争，而完全是南进战略的必然结果。前者主要是陆军的事，海军认为，战争还将持续很长时间。而南进战略必须自行其是，其中海军将起主要作用。海军的主要关注点不是中国，而是荷属东印度。正如联合舰队司令山本五十六海军大将解释的，日本需要印度群岛丰沛的自然资源。如能以和平手段获取之自然更好。但若不成，则日本不仅要对荷兰，还要对英美用兵。这是因为荷兰政府会屈从日本的压力，向日本提供资源，除非他们了解到有英美两强的支持可恃。若是那样，荷兰将抵制日本的要求，但由此导致的日荷战争，显然将引发太平洋战争。因此，日本要么和平取得印度群岛的资源，要么就得和三国开战。在后一种情况下，山本认为，最好主动出击并首先进攻菲律宾，以占得战术先手，然后作好迎击美国舰队反扑的准备。11月，海军舰队按照预想的战略重组，海军还起草了紧急情况下征用民船的计划。11月底，在山本的指示下，一场作战模拟在海军大学校进行。所得结论是，如和美国开战，日本应攻击菲律宾，夺取马尼拉并将其转变为对付美国舰队的作战基地。结论指出，同样关键的，是利用马绍尔和俾斯麦群岛。

陆军还有对华战争要打，同时还须备战苏联。在这种情势下，陆军首脑们感到无法担负和美军作战的责任。他们在和海军同僚的会谈中指出，日本尚不具备和美国大战一场的条件。尽管如此，和海军一样，陆军开始为南进战略拟定作战计划，12月时，为筹备“南方作战”，参谋本部对陆军重组、情报，以及占领区管理做了具体研究。但“南方作战”的构想，是以荷兰和英国的领地为首要目标，重点是进攻印度尼西亚和马来西亚。虽然在12月底，陆海军的计划制订者们共同准备了一份1941年的战争计划并获大本营认可，但计划指出了它们的根本分歧，而且缺少确定了假想敌名单的最终的总体战略。

此时，陆海军的战略家们只在一个领域达成了共识，那就是对泰国的政策。双方都相信，不管日本的战略意味着同时对英美还是先对其中之一动武，在已被日军部分占领的印度支那西邻的泰国牢固确立日本的势力，将大有裨益。泰国和印度支那的边界争端已持续了一段时间。由于德国的胜利和日本的压力，印度支那陷入了外交的窘境，泰国的领导人们急于利用这一点，遂请求日本助其占领某些有争议的边境领土。日本政府和军部欣然应允。助泰国的扩张主义一臂之力，日本即可在此地区巩固自己的地位，并能诱使泰国加入军事协定。倘若日本实施南进战略，泰国正当战略要冲。同时，日本官员想讨好印度支那的法国当局，提出由日本充当领土纠纷的斡旋人。他们盘算，作为对日本劝说泰国降低要求的报偿，日本能迫使法国人在南印度支那给予更多让步。日本人尚未考虑以武力强迫法国人接受日本调停，但在南印度支那和泰国——这些国家目前还受欧洲和美国的左右——确立日本势力的想法，反映了日本实施南进战略的决心。尽管日本人相信，采取这些行动不致和英美大动干戈，但如松冈在12月底所称，决定在日泰之间建立“密不可分”的关系，是实现日本亚洲新秩序过程中的又一里程碑。截至彼时，可以说新秩序将由日本、“满洲国”、中国、印度支那和泰国组成。日本的势力圈是否扩张取决于多种因素，尤其是欧洲的战争和美国的政策，且日本必须为最终和英美冲突的可能性做好准备，但至少，看来可以大致和平地将新秩序扩至包括印度支那和泰国。巩固这一阵营反过来能使日本顶住英美128的压力，伺机削弱其影响。

经由这些事态发展，日本确定以南进战略为重，这势必会使其针对苏联的“北进战略”暂时束之高阁。诚然，对陆军而言，备战苏联仍然是个基本原则，一些人甚至忧心日本迟早会和亚太地区的所有大国交战，包括苏联、美国、英国和中国。但眼下，似乎稳定日苏关系才是明智之举。1940年年底，在中国东北的日本军队约计16个师团，兵力须保持不变，但不考虑和苏军交兵。

除了避免与苏摩擦的消极政策，近卫内阁还重启其前任的计划，欲实现对苏和解。上文提到，就在于7月倒台前，米内内阁怀此目的和苏联接洽，苏联则表示了谈判的意愿。不过现在日本政府不满足于仅仅维持苏“满”边境的稳定，而是想使两国有更紧密的联系。按松冈外相的推度，德意日同盟的签订，连同1939年的德苏互不侵犯条约，为东京和莫斯科在更广阔的世界大势背景下重估它们之间的关系，提供了绝佳的机会。这是老调重弹。松冈主张日本、德国、意大利和苏联订立盟约，组成修正主义强权阵营，反对英美主宰世界。这一盟约将帮助日本在亚洲建立其新秩序。它不仅意味着苏联援华的终结，还将使英美撤离亚太地区。具体来说，东京现在提出和莫斯科签订互不侵犯条约，此条约和德苏互不侵犯条约相当，而且事实上将亚洲大部分地区划分为两大势力范围：日本将承认苏联在外蒙古、新疆，以及如有必要，在阿富汗、伊朗和印度的霸权；作为回报，苏联承认内蒙古和华北为日本的地盘，并对日本将来进入法属印度支那与荷属东印度持默许态度。

为实现这些构想，松冈任命建川美次为新大使，取代了老资格的外交官东乡。尽管后者是对苏友好的强烈支持者，但外相还是对外交人员做了大幅更动，以此表明日本外交新时代的来临。1931年“满洲事变”期间，建川是主谋之一。他是一名职业军人，还曾领导过1939年成立的“东亚建设协会”，宣扬反英亲苏思想。他认同松冈的看法，即日本和苏联在达成划清彼此势力范围的谅解后，都将获益良多，并相信两国可以联手，在此基础上建立崭新的国际秩序。10月底，日本向苏联外长莫洛托夫陈述了这些想法。但后者表示异议，尤其是因为日本的提议竟对萨哈林岛问题不置一词。苏联人想收回1905年割让给日本的南萨哈林岛；最起码，他们想废除20年代给予日本的在北萨哈林岛开采石油和煤矿的特许权。谈判拖延达数月之久。

松冈的想法本是将苏联纳入一个四国同盟，这就无怪乎他找德国助其打破僵局。他责成柏林的大岛大使请德国说情，但无果。11月，莫洛托夫访问柏林并和冯·里宾特洛甫会晤时，后者的确谈到了日苏关系，还提出了四国同盟的建议。但这些议题因德国对苏联在芬兰和巴尔干的行动感到不满而蒙上了阴影。两国未能就划分各自的势力范围谈拢，会议以失败告终。过了不久，在12月18日那天，希特勒决定发动反苏战争，代号“巴巴罗萨”。希特勒7月时就已决意打此一仗，但他在等待适当的时机。如果他能兵不血刃地取得他想得到的东西——东欧和东南欧的土地和资源，他倒情愿和苏联维持不战状态。但他坚信，或迟或早，德国命中注定要同斯拉夫民族斗争。眼见苏联人利用苏德互不侵犯条约在巴尔干等地扩张自己的势力，他断定必须撕毁和苏联人的协定。对英国的战争尚未如愿获胜，随着冬季的降临，他明白战争将持续到新的一年。但他判断，他等待得越久，苏联的力量就会越强。自信美国不会立即干预，希特勒认为，即使他把大部分军队调往东部，不列颠之战也将继续高效进行。事实上，如果他闪击苏联并征服之，一个庞大帝国将为德国所有，其所有资源人力将为德国掌握，从而使德国能更好地应对英国的，以及最终美国的挑战。

“巴巴罗萨”作战将在1941年春执行。希特勒命令所有准备工作必须在5月15日之前结束。然而，他没有将此密令透露给日本人一星半点。尽管东京的德国使馆被大略告知即将和苏联决裂，而这一情报迅即被理查德·佐尔格获取并发给莫斯科，但是后者并未当真。任何一条这样的消息都可能是恶意的捏造，意在迷惑苏联人，为苏德两国埋下不和的种子。斯大林可不想仅凭他觉得不可靠的证据就调整政策。在他看来，最好还是继续取悦德国人，给他们所要的武器和物资，而不是冒贸然弄僵两国关系的风险。斯大林对战争传闻浑不在意，这严重体现在他对与日修好缺乏热情上。假如他对苏德大战已迫在眉睫多几分确信，为保证东部边界的安全，他就会立刻和日本达成谅解，哪怕满足日本的某些要求。但他当即回绝了这些要求，尤其是因为日本人没对萨哈林岛问题做出让步。在日本人看来，将南萨哈林岛归还苏联，或放弃在北萨哈林岛的石油开采及其他特许权，不在讨论之列。这么做等于回到日俄战争前的状态——这是陆军永远不会答应的。为打破僵局，松冈提出购买北萨哈林岛，而不是在谈判石油开采权上虚耗时间，但苏联政府拒不接受。

若东京有关于“巴巴罗萨”作战的确凿消息，则日本人或有更多讨价还价的筹码，但显然，事情并非如此。通过佐尔格，佐尔格的日本同伙们探悉德国的意图，但却秘而不宣。可以肯定，东京的文武高官们从不相信德苏关系会一直火热。1940年年底，一些驻外的外交官已开始发回两国关系裂痕日深的报告。可是，松冈坚执于他的四国同盟构想。对他来说，轴心国同盟不过是宏图的一部分，他最心仪的新秩序必须有苏联的积极参与。要是德苏关系破裂，其外交的根基必将崩毁。他不愿相信有此可能，还是固执己见，认为日苏谅解能巩固四国伙伴关系，从而抵御任何德苏关系恶化的威胁。如果计划可能受阻，他就亲赴柏林和莫斯科，将此伟构最终定案。他将真正成为新世界秩序的缔造者。为此，他在12月底向德国传达了次年初访欧的意愿，德国也适时地向他发出了邀请。此行将表明他的大战略究竟是切实可行的，抑或不过是一厢情愿的产物。